{"id":10889,"date":"2020-04-28T15:00:07","date_gmt":"2020-04-28T18:00:07","guid":{"rendered":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/?p=10889"},"modified":"2020-04-28T09:12:43","modified_gmt":"2020-04-28T12:12:43","slug":"covid-19-e-competencia-dos-estados-e-municipios-para-editarem-o-complemento-de-normas-em-branco","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/2020\/04\/28\/covid-19-e-competencia-dos-estados-e-municipios-para-editarem-o-complemento-de-normas-em-branco\/","title":{"rendered":"COVID-19 e a compet\u00eancia dos estados e munic\u00edpios para editarem o complemento de normas em branco"},"content":{"rendered":"

PROBLEM\u00c1TICA:<\/strong> Em tempos de Covid-19, pode uma norma penal em branco ser complementada por leis, decretos ou regulamentos emanados pelo Poder Executivo Estadual ou Executivo Municipal?<\/strong><\/p>\n

 <\/p>\n

1. O CRIME DE INFRA\u00c7\u00c3O DE MEDIDA SANIT\u00c1RIA PREVENTIVA<\/strong><\/p>\n

O crime de infra\u00e7\u00e3o de medida sanit\u00e1ria preventiva, previsto no artigo 268 do C\u00f3digo Penal, ocorre quando o agente ativo viola norma sanit\u00e1ria espec\u00edfica destinada a impedir a introdu\u00e7\u00e3o ou propaga\u00e7\u00e3o de doen\u00e7a contagiosa determinada.<\/p>\n

A norma sanit\u00e1ria que tem como escopo impedir a introdu\u00e7\u00e3o ou propaga\u00e7\u00e3o de doen\u00e7a contagiosa \u00e9 uma determina\u00e7\u00e3o do poder p\u00fablico, mas n\u00e3o \u00e9 descrita no tipo penal, ou seja, trata-se de uma norma penal em branco.<\/strong><\/p>\n

2. MEDIDA SANIT\u00c1RIA PREVENTIVA, UMA NORMA PENAL EM BRANCO<\/strong><\/p>\n

A defini\u00e7\u00e3o de norma penal em branco \u00e9 bem conceituada por Luiz R\u00e9gis PradoPRADO, L. R. Curso de Direito Penal Brasileiro. Parte geral. V.1. S\u00e3o Paulo: RT, 2010<\/span><\/a>:<\/p>\n

A lei ou norma penal em branco pode ser conceituada como aquela em que a descri\u00e7\u00e3o da conduta pun\u00edvel se mostra lacunosa ou incompleta, necessitando de outro dispositivo legal para sua integra\u00e7\u00e3o ou complementa\u00e7\u00e3o. Essa afirma\u00e7\u00e3o significa dizer que o preceito, hip\u00f3tese legal (preceito ou pr\u00f3tase) \u00e9 formulada de maneira gen\u00e9rica ou indeterminada, devendo ser preenchida colmatada ou determinada por ato outro normativo (legislativo ou administrativo) em regra, de cunho extrapenal, que fica pertencendo, para todos os efeitos, \u00e0 lei penal. […].<\/em><\/p>\n

Foi Karl Binding quem pela primeira vezVide sobre o assunto: SOLER, Derecho Penal argentino, Buenos Aires, TEA, 1976, I:122<\/span><\/a> usou a express\u00e3o “lei em branco” para batizar aquelas leis penais que cont\u00eam a\u00a0sanctio juris\u00a0<\/em>determinada, por\u00e9m o preceito a que se liga essa consequ\u00eancia jur\u00eddica do crime n\u00e3o \u00e9 formulado sen\u00e3o como proibi\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica, devendo ser completado por outra lei (em sentido amplo).<\/p>\n

Inicialmente dever ser pontuado que, na norma penal em branco o preenchimento do tipo \u00e9 feito a partir de outras disposi\u00e7\u00f5es, de modo que, para haver subsun\u00e7\u00e3o, submete-se a outras disposi\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas (remiss\u00e3o interna e externa) ou atos administrativos.<\/p>\n

3. COMPET\u00caNCIA DOS ESTADOS E MUNIC\u00cdPIOS PARA EDITAREM O COMPLEMENTO DE NORMAS EM BRANCO<\/strong><\/p>\n

No artigo \u201cCovid-9: isolamento social e direito penal\u201d, o Promotor de Justi\u00e7a Andreas Eiselehttps:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/2020\/04\/23\/covid-19-isolamento-social-e-direito-penal\/<\/span><\/a> defende que:<\/p>\n

A Lei n\u00ba 13.979\/2000, em seu art. 3\u00ba, \u00a7 7\u00ba, II, possibilitou aos gestores locais de sa\u00fade a\u00a0<\/em>ado\u00e7\u00e3o\u00a0das medidas relacionadas nos incisos I, II e VI, do art. 3\u00ba (o isolamento, a quarentena e a restri\u00e7\u00e3o \u00e0 circula\u00e7\u00e3o de pessoas), mas n\u00e3o a defini\u00e7\u00e3o de outras medidas distintas daquelas. Por\u00e9m, v\u00e1rias medidas foram implementadas em diferentes Estados e Munic\u00edpios, cujo conte\u00fado \u00e9 diferente do definido pela Lei n\u00ba 13.979\/2000, e que t\u00eam uma abrang\u00eancia mais restritiva.<\/em><\/p>\n

O problema \u00e9 que o art. 22, I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal estabelece expressamente que: \u201ccompete privativamente \u00e0 Uni\u00e3o legislar sobre direito penal\u201d. Consequentemente, n\u00e3o \u00e9 juridicamente poss\u00edvel a utiliza\u00e7\u00e3o de decretos estaduais e municipais para integrar uma lei penal em branco. Esta veda\u00e7\u00e3o constitucional garante a uniformidade do Direito Penal em todo o territ\u00f3rio nacional, e se n\u00e3o existisse esta reserva de compet\u00eancia, um mesmo fato poderia ser considerado crime em uma cidade, e n\u00e3o em outra. Se isto ocorresse, ter\u00edamos uma legisla\u00e7\u00e3o penal completamente ca\u00f3tica no pa\u00eds, porque cada Estado e Munic\u00edpio restringiu diferentes atividades, de diversas formas, e com prazos distintos.<\/em><\/p>\n

Portanto, o eventual descumprimento de medidas sanit\u00e1rias implementadas por regulamenta\u00e7\u00f5es estaduais e municipais que n\u00e3o correspondam exatamente ao conte\u00fado especificado na Lei n\u00ba 13.979\/2000, n\u00e3o poder\u00e1 ser classificado como um fato t\u00edpico nos termos do art. 268 do C\u00f3digo Penal.<\/em><\/strong><\/p>\n

Ao que parece o renomado autor defende a posi\u00e7\u00e3o de Santiago Mir PuigMIR PUIG, S. Derecho Penal. Parte General. 7. ed. Barcelona: editorial Reppertor, 2004<\/span><\/a>, que ensina que no Direito Alem\u00e3o somente h\u00e1 de se falar em norma penal em branco quando houver uma hierarquia entre os \u00f3rg\u00e3os legislativos do poder, in verbis: <\/em><\/p>\n

\u00a0[…] … serviu na Alemanha para explicar os casos em que a Lei do Imp\u00e9rio (c\u00f3digo Penal do Reich) deixava a determina\u00e7\u00e3o da hip\u00f3tese de fato nas m\u00e3os dos Estados Federados (Lander) ou dos Munic\u00edpios. A lei penal em branco \u00e9 concebida, por isso, a princ\u00edpio, com \u201cautoriza\u00e7\u00e3o\u201d ou \u201cdelega\u00e7\u00e3o\u201d por parte de um \u00f3rg\u00e3o legislativo superior em rela\u00e7\u00e3o a \u00f3rg\u00e3os de inferior hierarquia: a norma resultante s\u00f3 \u00e9 v\u00e1lida desde o ponto de vista de Hierarquia das fontes, por for\u00e7a da autoriza\u00e7\u00e3o concedida pela lei penal em branco. Esta \u00e9 a concep\u00e7\u00e3o que Binding idealizou. […]<\/em><\/p>\n

No Brasil, a norma penal em branco tem uma classifica\u00e7\u00e3o, que pode ser:<\/p>\n

a) Homog\u00eanea:<\/strong> A norma penal em branco ser\u00e1 homog\u00eanea, quando a norma que vai completar o preceito prim\u00e1rio \u00e9 oriunda da mesma fonte legislativa.<\/p>\n

Luiz Fl\u00e1vio Gomes e Antonio MolinaDireito Penal \u2013 Parte Geral, Vol. 2, p. 50<\/span><\/a> sustentam que a lei penal em branco homog\u00eanea pode ser homovitel\u00ednea ou heterovitel\u00ednea. Ser\u00e1 homovitel\u00ednea<\/strong> quando a norma que a complementa for da mesma inst\u00e2ncia legislativa (Poder Legislativo) e estiver na mesma estrutura normativa da descri\u00e7\u00e3o t\u00edpica (lei penal complementando lei penal: art. 304 do CP, que \u00e9 complementado pelo art. 297 do mesmo CP). Ser\u00e1 heterovitel\u00ednea<\/strong> quando a norma complementar for da mesma inst\u00e2ncia legislativa (Poder Legislativo) e se encontrar em estrutura normativa diversa da descri\u00e7\u00e3o t\u00edpica (lei extrapenal complementando lei penal: art. 235 do CP, que \u00e9 complementado pelo art. 1.521 e segs. do CC).<\/em><\/p>\n

Neste caso, para n\u00e3o violar a Constitui\u00e7\u00e3o Federal, o complemento da norma penal em branco homog\u00eanea, seja homotivelina ou heterovitel\u00ednea ser\u00e1, como regra geral, impreterivelmente de compet\u00eancia da Uni\u00e3o.<\/strong><\/p>\n

Exemplo:<\/strong> Artigo 3\u00ba da Lei n\u00ba 13.979\/2020, in verbis:<\/em><\/p>\n

\u201cPara enfrentamento da emerg\u00eancia de sa\u00fade p\u00fablica de import\u00e2ncia internacional decorrente do coronav\u00edrus, poder\u00e3o ser adotadas, entre outras, as seguintes medidas: I – isolamento; II \u2013 quarentena\u201d.<\/em><\/p>\n

b) Heterog\u00eanea. <\/strong>A norma penal em branco ser\u00e1 heterog\u00eanea quando o complemento \u00e9 oriundo de fonte diferente da que editou a norma principal.<\/p>\n

Heleno Cl\u00e1udio FragosoFRAGOSO, H. C. Li\u00e7\u00f5es de Direito Penal (parte geral). 16.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004<\/span><\/a> define a norma penal em branco heterog\u00eanea como sendo uma descri\u00e7\u00e3o da conduta de incriminadora do direito penal, que necessita ser complementada por outra norma j\u00e1 existente ou futura, mas de fonte legislativa diversa.<\/strong><\/p>\n

Portanto, admite-se que o complemento das normas penais em branco heterog\u00eaneas, podem advir de fonte diversa da Uni\u00e3o<\/strong> e por \u00f3rg\u00e3o distinto do poder legislativo, ou seja, do Poder Executivo Estadual ou Poder Executivo Municipal.<\/strong><\/p>\n

4. POSI\u00c7\u00c3O DA DOUTRINA BRASILEIRA<\/strong><\/p>\n

O grande Nelson HungriaComent\u00e1rios ao C\u00f3digo Penal, cit.,p.102-103<\/span><\/a> j\u00e1 nos ensinava que:<\/p>\n

Trata-se de um caso t\u00edpico de lei penal em branco: seu complemento s\u00e3o as eventuais determina\u00e7\u00f5es do poder p\u00fablico (mediante editais ou portarias, oficialmente publicadas para o conhecimento geral) concernentes a medidas preventivas contra a incurs\u00e3o ou difus\u00e3o de mol\u00e9stia contagiosa (isto \u00e9, transmiss\u00edvel por cont\u00e1gio). Tais medidas poder\u00e3o ter, ou n\u00e3o, base em regulamento permanente. Poder p\u00fablico quer dizer, aqui, autoridade competente (federal, estadual ou municipal).<\/strong> O crime consuma-se com o simples fato da transgress\u00e3o da medida ou determina\u00e7\u00e3o. Esta deve ter car\u00e1ter obrigat\u00f3rio (quer no sentido de um facere, quer no de um omittere) e n\u00e3o de mero conselho ou advert\u00eancia. (…)<\/em><\/p>\n

Esse \u00e9 o entendimento dominante na doutrina brasileira, ente outros doutrinadores podemos citar:<\/p>\n

Rog\u00e9rio Sanches CunhaOb. cit., p. 452<\/span><\/a> <\/strong>explica:<\/p>\n

Norma penal em branco e inst\u00e2ncias federativas diversas:<\/strong> a lei penal em branco (pr\u00f3pria ou impr\u00f3pria) pode ser complementada por normas oriundas de inst\u00e2ncias federativas diversas (Poderes Executivo ou Legislativo Federal, Estadual ou Municipal).<\/strong> O art. 63 da Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605\/98), por exemplo, pune com reclus\u00e3o, de 1 a 3 anos, e multa, \u201calterar aspecto ou estrutura de edifica\u00e7\u00e3o ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decis\u00e3o judicial em raz\u00e3o de seu valor paisag\u00edstico, ecol\u00f3gico, tur\u00edstico ou art\u00edstico, hist\u00f3rico, cultural, religioso, arqueol\u00f3gico, etnogr\u00e1fico ou monumental, sem autoriza\u00e7\u00e3o da autoridade competente ou em desacordo com a concedida\u201d<\/em>. Nestes casos, a lei ou ato administrativo criado para proteger a edifica\u00e7\u00e3o pode ser municipal. Eis, portanto, t\u00edpico caso de norma penal em branco complementada por norma n\u00e3o federal. \u00c9 preciso, no entanto, que se atente para o fato de que a iniciativa dessas inst\u00e2ncias federativas no complemento das normas penais em branco deve ser restrita, sob pena de se caracterizar generalizada delega\u00e7\u00e3o de compet\u00eancia legislativa privativa da Uni\u00e3o, expediente vedado pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal. A este respeito, alertam Zaffaroni e Pierangeli:<\/p>\n

\u201cO Poder que complementa a lei em branco deve ter o cuidado de respeitar a natureza das coisas porque, do contr\u00e1rio, atrav\u00e9s de tal recurso pode ser mascarada uma delega\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias legislativas penais. Assim, por exemplo, o executivo n\u00e3o pode incluir o caf\u00e9 na lista de subst\u00e2ncias entorpecentes, como tampouco incluir o vinho. Nem mesmo poderia incluir um rifle de ar comprimido entre as armas de guerra\u201d. <\/em><\/p>\n

NucciNucci, Guilherme de Souza, editora RT, 2. ed., 2002<\/span><\/a>:<\/p>\n

<\/a>\u201cQuando se tratar de normas penais em branco heterog\u00eaneas, frise-se que \u201cse utilizam de fontes formais heterog\u00eaneas, porque o \u00f3rg\u00e3o legiferante \u00e9 diverso. Como exemplo ilustrativo podemos indicar o crime contra a economia popular, referente \u00e0 transgress\u00e3o da tabela de pre\u00e7os, que \u00e9 fixada por \u00f3rg\u00e3o do Poder Executivo, atrav\u00e9s de regulamento federal, leis ou regulamentos estaduais ou municipais, tem como complemento da lei penal em branco um complemento de diferente fonte normativa\u201d.<\/strong><\/p>\n

Cleber MassonMASSON, Cleber. Direito Penal: Parte Especial (arts. 121 a 212) \u2013 Volume 2. 12\u00aa edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Editora M\u00e9todo, 2019, p.11<\/span><\/a>:<\/p>\n

\u201c\u00c9 a determina\u00e7\u00e3o do poder p\u00fablico. O \u201cpoder p\u00fablico\u201d que baixa a determina\u00e7\u00e3o pode ser qualquer autoridade (federal, estadual, distrital ou municipal) competente para o ato, a qual deve constar do rol de suas atribui\u00e7\u00f5es legais. <\/strong>Cuida-se, portanto, de lei penal em branco, pois seu preceito prim\u00e1rio depende de complementa\u00e7\u00e3o, a qual pode ser veiculada por outra lei (lei penal em branco homog\u00eanea ou lato sensu<\/em>) ou por algum ato administrativo (lei penal em branco heterog\u00eanea ou stricto sensu)\u201d.<\/em><\/p>\n

5. UMA CONCLUS\u00c3O NECESS\u00c1RIA<\/strong><\/p>\n

Os Estados e Munic\u00edpios t\u00eam compet\u00eancia para editarem o complemento de normas em branco heterog\u00eanea, notadamente quando a compet\u00eancia \u00e9 concorrente na exata forma do artigo 23, inciso II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, in verbis:<\/em><\/p>\n

Art. 23.\u00a0 \u00c9 compet\u00eancia comum da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios:<\/em><\/p>\n

II – cuidar da sa\u00fade e assist\u00eancia p\u00fablica, da prote\u00e7\u00e3o e garantia das pessoas portadoras de defici\u00eancia; <\/em><\/p>\n

Nesse contexto, a norma penal em branco heterog\u00eanea n\u00e3o viola nem o princ\u00edpio da legalidade e nem o artigo 22, inciso I, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, uma vez que a lei em si j\u00e1 re\u00fane todos os seus elementos fundamentais para sua cria\u00e7\u00e3o do tipo penal, destarte, a lei federal j\u00e1 elenca os elementos configuradores da tipicidade formal, e apenas deixa para o seu complemento fonte legislativa diversa.<\/strong><\/p>\n

O exemplo s\u00e3o os Decretos-Leis estaduais e atos editados pelos Munic\u00edpios dispondo sobre as medidas de enfrentamento da emerg\u00eancia de sa\u00fade p\u00fablica decorrente do coronav\u00edrus (COVID-19).<\/p>\n

***<\/p>\n

O autor escreveu\u00a0Direito Eleitoral Criminal – Direito Material,\u00a0Direito Eleitoral Criminal – Direito Processual<\/em>\"\"<\/span><\/span> e\u00a0Manual de Pr\u00e1tica Eleitoral<\/em>\"\"<\/span><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

PROBLEM\u00c1TICA: Em tempos de Covid-19, pode uma norma penal em branco ser complementada por leis, decretos ou regulamentos emanados pelo Poder Executivo Estadual ou Executivo Municipal?   1. 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Ex-Colunista da Revista Pr\u00e1tica Consulex, se\u00e7\u00e3o \u201cCasos Pr\u00e1ticos\u201d. Membro do CNPG (Conselho Nacional dos Procuradores Gerais do Minist\u00e9rio P\u00fablico). Colaborador da Revista Jur\u00eddica Jus Navigandi. Colaborador da Revista Jur\u00eddica Jus Brasil. Colaborador da Revista S\u00edntese de Penal e Processo Penal. Colaborador do Blog Gen Jur\u00eddico, Colaborador do Blog \u201cEleitoralistas\u201d, Colaborador do Blog \u201cNovo Direito Eleitoral\u201d, Autor de diversos artigos em revistas especializadas. Escritor com 74 (setenta e quatro) livros lan\u00e7ados, entre eles: Direito Eleitoral, 14\u00aa edi\u00e7\u00e3o, Editora M\u00e9todo. Tratado Doutrin\u00e1rio de Direito Penal, Editora JH Mizuno, Pref\u00e1cios: Fernando da Costa Tourinho Filho, Jos\u00e9 Henrique Pierangeli, Rog\u00e9rio Greco e Julio Fabbrini Mirabete. Tratado Doutrin\u00e1rio de Processo Penal, Editora JH Mizuno, Pref\u00e1cios: Rog\u00e9rio Sanches e Gianpaolo Poggio Smanio. Recursos Eleitorais, 2\u00aa Edi\u00e7\u00e3o, Editora JH Mizuno. Direito Eleitoral Criminal, 1\u00aa Edi\u00e7\u00e3o, Tomos I e II. Editora Juru\u00e1, Manual do J\u00fari, 4\u00aa Edi\u00e7\u00e3o, Editora JH Mizuno, Pref\u00e1cio Edilson Mougenot Bonfim. Manual de Pr\u00e1tica Eleitoral, 5\u00aa edi\u00e7\u00e3o, Pref\u00e1cio: Humberto Jacques Medeiros, Vice-Procurador-Geral Eleitoral, Editora JH Mizuno. \u201cTratado do Homic\u00eddio\u201d, Editora F\u00f3rum. Tratado Doutrin\u00e1rio de Direito Penal, volumes I, II e III, Editora JH Mizuno. (No prelo). Coautor e um dos coordenadores do livro \u201cAcordo de N\u00e3o Persecu\u00e7\u00e3o Penal\u201d, Editora Juspodivm. Coautor dos livros: 1) \u201cFeminic\u00eddio\u201d, Editora JH Mizuno, pref\u00e1cio Laurita Vaz, Ministra do STJ. 2) \u201cTeoria e Pr\u00e1tica do Acordo de N\u00e3o Persecu\u00e7\u00e3o Penal\u201d, Editora JH Mizuno. 3). \u201c(In)Fidelidade Partid\u00e1ria\u201d, Editora JH Mizuno, pref\u00e1cio, Airyes Britto, ex-Ministro do STF, Autor do maior estudo de direito penal consensual j\u00e1 realizado no Brasil, o livro: \u201cAcordos Criminais\u201d, pref\u00e1cio Og Fernandes, Ministro do STJ, Editora JH Mizuno.","sameAs":["https:\/\/www.editorajuspodivm.com.br\/autores\/detalhe\/950?idtag=ebe04ee0-bb3c-4b7f-96b9-fcd9428789d5"],"url":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/author\/franciscodirceufranciscodirceu\/"}]}},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/posts\/10889","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/users\/138"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/comments?post=10889"}],"version-history":[{"count":4,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/posts\/10889\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":10898,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/posts\/10889\/revisions\/10898"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/media\/10897"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/media?parent=10889"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/categories?post=10889"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br\/api\/wp\/v2\/tags?post=10889"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}