Apesar da nova Lei de abuso de autoridade elencar, no inciso II de seu artigo 2º, que os Membros do Poder Legislativo também podem responder pelos crimes de abuso de autoridade, em uma primeira leitura dos tipos penais nela estabelecidos, identifica-se de imediato e com facilidade, a possibilidade de sujeição ativa de servidores policiais e dos Membros e serventuários do Poder Judiciário e do Ministério Público, uma vez que, no desenvolvimento de suas funções primordiais (típicas), acabam por limitar e condicionar os direitos relacionados à liberdade de locomoção, ao uso, gozo e disposição da propriedade, à intimidade e vida privada, por exemplo.
Os membros do Poder Legislativo, no desempenho de sua função típica de legislar, não encontram tipificação penal na lei de abuso de autoridade, seja na propositura de projetos de lei, ou na discussão de projetos nas comissões temáticas ou de constituição e justiça, tampouco nas atividades de debate dos posicionamentos políticos na tribuna das casas legislativas.
Porém, o Poder Legislativo, no desenvolvimento das Comissões Parlamentares de Inquérito – CPI – também podem afetar os direitos individuais tutelados pela lei de abuso de autoridade, sendo, nessa oportunidade que poderá haver maior incidência da subsunção da conduta dos parlamentares, aos tipos penais previstos na lei de abuso de autoridade.
De fato, a CF/88 adotou em seu artigo 2º, a tripartição de poderes em que, três poderes constitucionais, distintos e independentes, exercem de forma harmônica a função de administrar o Estado (Poder Executivo), de legislar (Poder Legislativo) e de dizer o direito (Poder Judiciário), sendo indelegáveis tais atribuições, salvo quando houver previsão legal expressa.
Conforme lição de Pedro Lenza (2011, p. 506), as funções típicas do Poder Legislativo são (i) legislar e (ii) a “fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial do Executivo”, sendo funções atípicas, de natureza executiva, a organização de seus órgãos, por meio da administração de seus servidores e de natureza jurisdicional, quando o “Senado julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I).”
Para dar suporte operacional e técnico às funções legiferante e fiscalizadora, o Legislativo se vale das comissões parlamentares, classificadas pelo citado autor como as Comissões Permanentes (Comissão temática ou em razão da matéria – art. 58 § 2º), Comissão especial ou temporária, Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI – art. 58 § 3º), Comissão mista e Comissão representativa (que funciona durante o recesso parlamentar – art. 58 §4º).
Interessa ao estudo as Comissões Parlamentares de Inquérito, estabelecidas na forma do artigo 58 § 3º da Constituição Federal:
“As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.” (grifo nosso)
Das partes destacadas, depreende-se que as CPI possuem: (i) poderes investigatórios próprios das autoridades judiciárias e (ii) que seus trabalhos se limitem a investigar, não tendo competência de representação judicial em ações civis e criminais (reserva do Ministério Público), nem de aplicar penas e sanções (reserva do Poder Judiciário).
Lenza (2011, p. 509), cita que a disciplina infraconstitucional das CPI está regulada na Lei nº 1.579/52, na Lei nº 10.001/00, na Lei Complementar nº 105/01 e nos Regimentos Internos das Casas Legislativas.
O Poder Legislativo nos Estados e Municípios é unicameral – Assembleias Legislativas e Câmaras dos Vereadores, respectivamente – e na esfera da União é bicameral, nos termos do artigo 44 da CF/88: “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.”
Quanto à instauração das CPI exige-se a apuração de fato determinado, cuja definição se encontra no regimento Interno da Câmara dos Deputados – RICD:
“Art. 35
(…)
§ 1º Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de constituição da Comissão.”.
Referido autor ainda acrescenta que o mesmo fato pode gerar instauração de CPI concomitantes na Câmara Federal, no Senado e nos Estados e Municípios, sem prejuízo da condução da investigação pelo Poder Judiciário, cada qual atuando nos limites de sua competência (LENZA, 2011, p. 519).
Quanto ao poder de investigação das Comissões Parlamentares de Inquérito, além da previsão constitucional de possuírem poderes “próprios das autoridades judiciais”, os respectivos Regimentos Internos podem trazer outras atribuições, desde que respeitadas a CF/88 e as leis.
O STF já pautou o tema, decidindo que as CPI podem “por autoridade própria, ou seja, sem a necessidade de qualquer intervenção judicial, sempre por decisão fundamentada e motivada, observadas as formalidades legais, determinar: quebra de sigilo fiscal; quebra de sigilo bancário, quebra de sigilo de dados, neste último caso, destaque-se o sigilo dos dados telefônicos” (LENZA, 2011, p. 512).
O que se veda à CPI de forma autônoma é a quebra do sigilo da comunicação telefônica, ou seja, a autorização de interceptação telefônica, sendo-lhe lícito decretar a quebra de registros telefônicos pretéritos (ligações feitas e recebidas pelo investigado). Eventual necessidade de interceptação telefônica, deve se socorrer ao Poder Judiciário para a autorização, e apenas em matéria criminal (artigo 5º, XII da CF/88).
Ainda, as CPI possuem poderes de ouvir testemunhas, bem como investigados e indiciados.
A Lei nº 1.579/52, estabelece em seu artigo 2º que:
“No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar diligências que reputarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar da administração pública direta, indireta ou fundacional informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença.”
Sobre a prerrogativa das CPI decretarem condução coercitiva de testemunhas, Plínio Salgado (2001, p.111), cita Alaor Barbosa que sustenta possuírem “poderes para ordenar ex própria auctoritate, a condução coercitiva de testemunhas que se recusarem a depor e, compartilhando do mesmo posicionamento, Aguinaldo Costa Pereira (1948, p.112), desde que tenha sido regularmente intimada a comparecer e atue de forma recalcitrante.
Incorrem em crime de falso testemunho as testemunhas que, perante a CPI neguem ou calem a verdade, uma vez que depõe sob compromisso.
Quanto aos investigados e indiciados, nada se altera em relação ao direito ao silêncio e de não produzir provas contra si – são direitos individuais oponíveis contra o Estado, seja em processos administrativos, administrativos-disciplinares, judiciais e também, no âmbito das comissões parlamentares de inquérito.
O texto constitucional federal, no 3º do artigo 58, estabeleceu a criação de CPI apenas no âmbito do legislativo federal: “(…) serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente (…)”, entretanto, por conta do equilíbrio do pacto federativo, bem como pela adoção da tripartição das funções do poder e, em face do poder fiscalizatório do Poder Legislativo, é possível às Assembleias Legislativas e às Câmaras de Vereadores criarem CPI, desde que, em obediência ao princípio da razoabilidade, atenham seus atos investigatórios ao âmbito da Administração Pública estadual e municipal, respectivamente.
O que o STF delimitou é que as CPI estaduais tem poder de quebra de sigilo bancário “motu próprio”, conforme ensina Pedro Lenza (2011, p. 523):
“Dessa forma, em sendo o direito de quebra de sigilo assegurado às CPI federais, na medida em que ela têm “poder de investigação próprio de autoridades judiciais” (art. 58 § 3º), necessariamente, dentro da ideia de simetria e de autonomia federativa, esses poderes devem ser assegurados às CPI estaduais”.
Tal entendimento deriva da votação da Ação Civil Originária 1271[1]:
Inicialmente, o tema de fundo da ACO era saber se seria possível uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), no âmbito de uma Assembleia Legislativa, obter informações sem decisão judicial.
Consta dos autos que a CPI em questão, realizada pela Alerj, requereu informações à Receita Federal, que negou essa informação com base no dever de sigilo fiscal, acrescentando que a competência conferida pela Constituição às CPI do Congresso Nacional não se estenderia aos demais entes federados e aos municípios.
Em sessão realizada em março de 2010, o relator, ministro Joaquim Barbosa, votou pelo processamento da ação como mandado de segurança e pela concessão da ordem, ao entender que a CPI estadual tem esse poder de requisição. Segundo o ministro, o fato de a Constituição não conter especificamente dispositivo relativo às CPI estaduais não significa que estes órgãos sejam inferiores às comissões criadas no Congresso Nacional.
Prejudicialidade
No julgamento de hoje, o ministro Dias Toffoli apresentou voto-vista. De início, ele ressaltou ser possível que uma CPI estadual obtenha esse tipo de informação, “delimitando que isso só é possível ser feito pelas CPI estaduais em relação ao âmbito de poder e das competências que um estado-membro tem”. “Não poderá, efetivamente, uma CPI estadual obter informações de autoridades que estão submetidas a um foro por prerrogativa de função ou mesmo autoridades da nação brasileira, porque isso não está no âmbito da competência do poder local”, ressaltou.”
Já os municípios, podem criar CPI no âmbito de suas Câmaras de Vereadores que, “contudo, diferente das dos Estados e do Distrito Federal, não poderão por si, quebrar o sigilo bancário” (LENZA, 2011, p. 525), devendo buscar junto ao Poder Judiciário, as devidas autorizações judiciais.
Isso por que, apesar dos municípios terem sido erigidos à classe de entes federativos na CF/88, assumem na ordem constitucional uma posição “sui generis” de, no âmbito legislativo, terem competência de “legislar sobre assuntos de interesse local” (Art. 30, I CF/88) e de não possuírem, no âmbito de suas entidades, Poder Judiciário próprio.
Não se nega poder de criação de CPI municipais, nem de investigação. Entretanto, os Vereadores componentes da Comissão, devem buscar no Poder Judiciário as autorizações de quebra de sigilo que se façam necessárias para o bom andamento das investigações, uma vez que as CPI terão “poderes de investigação próprios das autoridades judiciais” e, não havendo Poder Judiciário municipal, não há correlação de poder a ser transferido.
A restrição foi imposta pelo STF no julgamento da Ação Civil Originária 1271/RJ:
“Um esclarecimento final ainda se faz necessário. Na linha do que já foi defendido por alguns Ministros, tanto na assentada anterior desta ação quanto na da ACO nº 730, ressalto que, embora as câmaras municipais também tenham a prerrogativa de instaurar comissões parlamentares de inquérito, não estendo aos legisladores municipais o poder de quebrar os sigilos fiscal, bancário e telefônico, próprio das autoridades judiciais.
Adoto como fundamento argumentos já apresentados neste Plenário de que os Municípios não foram dotados pela Constituição de 1988 de Poder Judiciário e, por conseguinte, não detêm poderes inerentes a esse.
Se a função judiciária foi negada pela Constituição aos municípios e a comissão parlamentar atua em substituição ao respectivo Judiciário, a prerrogativa da posse de poderes investigatórios próprios das autoridades judiciais torna-se incompatível com a atuação das comissões parlamentares de inquérito no âmbito das câmaras municipais.
Concluo, portanto, que a quebra de sigilo fiscal pelas comissões parlamentares de inquérito constitui instrumento inerente ao exercício da função fiscalizadora ínsita aos órgãos legislativos e, como tal, dela também podem fazer uso as CPI instituídas pelas Assembleias Legislativas e pela Câmara Distrital, desde que observados, em resumo,
os seguintes requisitos:
1º) deve dar-se mediante deliberação colegiada devidamente fundamentada;
2º) deve haver pertinência entre o objeto da investigação e as informações requisitadas, sendo necessário que se indique fato concreto que justifique tal medida excepcional;
3º) a atuação da comissão parlamentar estadual deve restringir-se à área de competência constitucional do Poder Legislativo do estado, somente sendo investigáveis por ele os fatos que possam ser objeto de disciplina em lei, de controle ou de fiscalização parlamentar estadual; e
4º) os dados obtidos podem ser usados somente no âmbito da investigação que lhe deu causa, devendo haver, obrigatoriamente, a preservação da confidencialidade dos dados fiscais, bancários e telefônicos repassados ao parlamento estadual.”
Do exposto, verificou-se que, no exercício do poder investigatórios, membros do colegiado legislativo podem: convocar a presença de ministro de Estado, colher depoimento de autoridades públicas, ouvir pessoas suspeitas, testemunhas, requisitar informações e documentos de repartições da Administração Direta, Indireta e fundacional, requisitar perícias, exames e diligências, quebrar sigilo bancário, fiscal e de dados, incluindo o telefônico, determinar ao Tribunal de Contas da União (TCU) a realização de inspeções e auditorias e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença. Podem portanto, os parlamentares responderem, durante o desenrolar das atividades investigatórias, os crimes previstos nos artigos 10, 15, 15-A, 20, 22, 23, 25, 27,28, 29, 31, 32, 33 e 38.
Vale lembrar que, tais crimes podem ser cometidos pelos parlamentares no âmbito das atividades de uma CPI, desde que suas condutas abusivas satisfaçam algum elemento subjetivo específico e próprio do microssistema da lei de abuso de autoridade de atuarem “com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal” (art. 1º, § 1º).
À guisa de exemplo, no tipo penal contido no artigo 10 da lei de abuso de autoridade, “Decretar a condução coercitiva de testemunha ou investigado manifestamente descabida ou sem prévia intimação de comparecimento ao juízo”, o parlamentar no âmbito de CPI, uma vez que as CPI possuem poderes próprios de autoridade judiciais, desde que imbuídos com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal.
Quanto ao crime de abuso de autoridade do artigo 22: “Invadir ou adentrar, clandestina ou astuciosamente, ou à revelia da vontade do ocupante, imóvel alheio ou suas dependências, ou nele permanecer nas mesmas condições, sem determinação judicial ou fora das condições estabelecidas em lei”, entendemos ser possível o cometimento, nos casos em que o parlamentar acompanha diretamente as diligências determinadas pela comissão ou, enquanto realiza inspeções, visitas e se faz presente aos lugares onde se fizer mister a sua presença.
Nessas mesmas circunstâncias, vale dizer, estando presente no local da diligência, entendemos ser possível o cometimento, por membro de CPI, do crime de abuso de autoridade previsto no artigo 23: “Inovar artificiosamente, no curso de diligência, de investigação ou de processo, o estado de lugar, de coisa ou de pessoa, com o fim de eximir-se de responsabilidade ou de responsabilizar criminalmente alguém ou agravar-lhe a responsabilidade”.
Como arremate, resta elencar as vedações de poder às CPI: aplicação de sanções, decretação de medidas cautelares diversas da prisão, de prisão preventiva e temporária, expedição de mandado para busca e apreensão domiciliar, de interceptação telefônica e ordenar a indisponibilidade de bens; não sendo possível que os parlamentares membros de CPI, cometam os crimes de abuso de autoridade previstos nos artigos 9,12, 13, 16, 18, 19, 21, 24, 30, 36 e 37.
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[1] Disponível em: Notícias do STF, disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=260206. Acesso em 24/10/19.
