A Constituição Federal estabelece, em seu art. 53, § 2º, que, “Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão”. Trata-se da imunidade relativa à prisão, também denominada “incoercibilidade pessoal dos congressistas (freedom from arrest)”.
O texto constitucional em nenhum momento faz referência a outras possibilidades cautelares de encarceramento, como as prisões temporária e preventiva. Ocorre que, nos últimos anos, foram incontáveis os casos envolvendo parlamentares federais em crimes contra a Administração Pública e de organização criminosa. Desde o escândalo do Mensalão, que corria paralelo a outro esquema de corrupção desmantelado durante a operação Lava Jato, temos assistido inúmeros membros do Poder Legislativo (e do Executivo) envolvidos nos mais diversos atos de malversação e apropriação de dinheiro público.
Essa multiplicação de crimes levou o STF a tomar, nessa seara, algumas decisões – já analisadas em outro artigo – nas quais se promoveu uma leitura restritiva da imunidade relativa à prisão. Em síntese, pode-se dizer que o tribunal passou a admitir não só a prisão cautelar como também a imposição de medidas diversas da prisão, inclusive aquelas que limitam o exercício do mandato parlamentar.
Isso levou a outra decisão (ADI 5526), que, conferindo interpretação conforme a Constituição aos artigos 312Art. 312. A prisão preventiva poderá ser decretada como garantia da ordem pública, da ordem econômica, por conveniência da instrução criminal, ou para assegurar a aplicação da lei penal, quando houver prova da existência do crime e indício suficiente de autoria. Parágrafo único. A prisão preventiva também poderá ser decretada em caso de descumprimento de qualquer das obrigações impostas por força de outras medidas cautelares (art. 282, § 4º). e 319Art. 319. São medidas cautelares diversas da prisão: I - comparecimento periódico em juízo, no prazo e nas condições fixadas pelo juiz, para informar e justificar atividades; II - proibição de acesso ou frequência a determinados lugares quando, por circunstâncias relacionadas ao fato, deva o indiciado ou acusado permanecer distante desses locais para evitar o risco de novas infrações; III - proibição de manter contato com pessoa determinada quando, por circunstâncias relacionadas ao fato, deva o indiciado ou acusado dela permanecer distante; IV - proibição de ausentar-se da Comarca quando a permanência seja conveniente ou necessária para a investigação ou instrução; V - recolhimento domiciliar no período noturno e nos dias de folga quando o investigado ou acusado tenha residência e trabalho fixos; VI - suspensão do exercício de função pública ou de atividade de natureza econômica ou financeira quando houver justo receio de sua utilização para a prática de infrações penais; VII - internação provisória do acusado nas hipóteses de crimes praticados com violência ou grave ameaça, quando os peritos concluírem ser inimputável ou semi-imputável (art. 26 do Código Penal) e houver risco de reiteração; VIII - fiança, nas infrações que a admitem, para assegurar o comparecimento a atos do processo, evitar a obstrução do seu andamento ou em caso de resistência injustificada à ordem judicial; IX - monitoração eletrônica. do CPP, estabeleceu que a aplicação das medidas cautelares impostas a parlamentares deve ser submetida a deliberação da respectiva Casa Legislativa em vinte e quatro horas, seguindo a regra relativa à apreciação da prisão em flagrante (art. 53, § 2º, da CF).
Há pouco menos de um mês, deputados estaduais do Rio de Janeiro tiveram a prisão preventiva decretada pelo TRF da 2ª Região em uma investigação envolvendo crimes de corrupção, associação criminosa, lavagem de dinheiro e evasão de divisas. Ocorre que a Constituição Federal, no art. 27, § 1º, estabelece expressamente que aos deputados estaduais se aplicam as regras da própria Constituição “sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas” – grifamos.
Diante da equiparação trazida no art. 27, § 1º, da CF/88, a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro decidiu aplicar no âmbito estadual a decisão que o STF havia tomado sobre a imunidade dos parlamentares federais, o que resultou na soltura dos deputados estaduais que haviam sido presos, pois a Casa Legislativa estadual não confirmou a decisão judicial. Dias depois, o TRF 2 restabeleceu a prisão sob o fundamento de que a soltura havia sido ilegal.
A controvérsia logo chegou ao STF por meio de ações diretas de inconstitucionalidade ajuizadas pela Associação dos Magistrados Brasileiros contra dispositivos de constituições estaduais – dentre as quais a do Rio de Janeiro – que estendem a deputados estaduais as imunidades formais concedidas pela Constituição Federal aos parlamentares federais. Argumenta-se, em síntese, que apenas a inviolabilidade nas opiniões, palavras e votos é de repetição obrigatória nas constituições estaduais; as imunidades formais não podem ser repetidas, porque, no âmbito estadual, não cumprem o mesmo desiderato estabelecido pelo constituinte originário, que é a preservação do sistema representativo federal. E a decisão do STF a respeito da necessidade de confirmação de medidas cautelares decretadas contra parlamentares federais considerou justamente o aspecto relativo à divisão de Poderes e à manutenção do sistema representativo no âmbito federal, não no dos estados.
O STF está julgando o pedido liminar para suspender a eficácia dos dispositivos constitucionais estaduais. Até o momento, são cinco votos pela concessão da liminar e, portanto, da restrição das imunidades formais aos deputados estaduais; quatro ministros votaram contra a liminar.
O ministro Edson Fachin, relator de duas das ações, concedeu a liminar argumentando que as decisões que decretam medidas cautelares envolvem um juízo técnico-jurídico, não político. Decidiu o ministro conferir aos dispositivos estaduais interpretação – conforme a Constituição – de que aquelas regras não vedam a decretação de medidas cautelares de natureza penal contra deputados estaduais, tampouco concedem às assembleias legislativas poder para revogar ou sustar atos judiciais.
A ministra Rosa Weber concedeu a liminar fundamentando-se no fato de que, ao decidir que as medidas cautelares aplicadas a parlamentares federais devem ser submetidas à respectiva Casa Legislativa, o Supremo não estabeleceu nenhuma extensão aos deputados estaduais.
O ministro Luiz Fux, por sua vez, afirmou que as prerrogativas do § 2º do art. 53 da CF são aplicáveis aos deputados estaduais, mas o dispositivo deve ser interpretado no sentido de que, até o recebimento da denúncia, a prerrogativa de decidir sobre qualquer medida é do Judiciário (recebida a denúncia, o Judiciário informa ao Legislativo, que pode sustar o andamento da ação penal – art. 53, § 3º, CF/88§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.).
O ministro Dias Toffoli argumentou que a prerrogativa de analisar a prisão dos parlamentares é do Congresso Nacional, não de seus membros, ou seja, não é uma imunidade, mas uma prerrogativa da instituição, razão por que não se estende aos parlamentares estaduais. Para o ministro, a imunidade contra a prisão de que a trata a Constituição Federal é de reprodução vedada nas constituições estaduais.
Finalmente, a ministra Cármen Lúcia se valeu do já conhecido argumento de que imunidade não pode significar impunidade. As imunidades estabelecidas na Constituição Federal existem não para proteger os indivíduos que ocupam o cargo, mas as instituições que eles compõem, razão pela qual se justifica a interpretação restritiva no sentido de que as imunidades formais se restringem à esfera federal.
Por outro lado, o ministro Marco Aurélio, relator de uma das ações, indeferiu a liminar argumentando que as imunidades estabelecidas na Constituição Federal são aplicáveis, por expressa disposição, aos deputados estaduais. Na mesma linha decidiu o ministro Alexandre de Moraes, que apontou a possibilidade de revisão, pelo Poder Judiciário, das decisões tomadas com abuso de poder ou desvio de finalidade pelas assembleias legislativas.
Também se referiram à extensão expressa, formulada pelo constituinte originário, os ministros Gilmar Mendes e Celso de Mello.
A nosso ver, não há possibilidade de restringir a decisão do STF na ADI 5526 aos parlamentares federais, pois, como já destacamos, o art. 27, § 1º, da Constituição é expresso, literal – e, portanto, claríssimo – ao estender aos deputados estaduais as imunidades – no plural – concedidas aos parlamentares federais.
Data maxima venia, os argumentos utilizados para a concessão da liminar são demasiadamente genéricos e não se sustentam (e, se bem aplicados, funcionam contrariamente à decisão tomada pelo próprio STF na ADI 5526).
Ora, o fato de que o Judiciário faz um juízo técnico-jurídico, não político, aplica-se também ao STF no tocante aos parlamentares federais; o fato de que o STF não estabeleceu nenhuma extensão aos deputados estaduais quando decidiu a ADI 5526 é de todo irrelevante, pois a Constituição Federal estabelece expressamente a extensão; o argumento de que, até o recebimento da denúncia, a prerrogativa de decidir sobre qualquer medida é do Judiciário também se aplica aos parlamentares federais; tampouco se sustenta o argumento de que a decisão sobre a prisão é uma prerrogativa da instituição, não dos parlamentares, porque a Constituição trata dessa prerrogativa como uma imunidade parlamentar e a estende ao âmbito estadual, no qual também existem instituições (no caso, as assembleias legislativas); e nem se fale do argumento de que imunidades não podem significar impunidade. Ora, isso é evidente, porém não é disso que se trata. O que está em jogo é a aplicação de uma regra constitucional expressa e muito clara que estende aos parlamentares estaduais as imunidades – todas – estabelecidas para os congressistas.
O equívoco, parece-nos, iniciou-se na decisão que concedeu ao Legislativo o poder de rever determinações judiciais. Na verdade, a pretexto de obstar a utilização do cargo – e consequentemente das imunidades – para a prática de ilícitos e de evitar a impunidade, o STF decidiu por aplicar medidas penais que a Constituição Federal não contempla; e, para diminuir o impacto dessa iniciativa e evitar o enfraquecimento do sistema de separação de poderes, decidiu conferir ao Congresso Nacional uma espécie de controle sobre decisões judiciais, controle este que a Constituição Federal tampouco contempla. Agora, ao que parece, busca evitar os efeitos negativos de sua própria decisão.
Encerro esclarecendo que, certamente, a simetria discutida neste artigo não existe no âmbito dos Municípios. Os vereadores, por força do art. 29, VIII, da CF/88, desfrutam somente de imunidade absoluta, desde que as suas opiniões, palavras e votos sejam proferidos no exercício do mandato (nexo material) e na circunscrição do Município (critério territorial). A Constituição Estadual pode prever foro especial para o processo e julgamento de determinadas infrações penais. Não estão imunes a qualquer tipo de prisão.
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