Por Carl Olav Smith, João Luiz de Carvalho Botega e Lucas Sachsida Junqueira Carneiro
A dogmática constitucional brasileira erigiu a valorização dos profissionais da educação a princípio estruturante do ensino público (art. 206, V, da CRFB/88), alicerçado em três garantias fundamentais indissociáveis: o ingresso por concurso público de provas e títulos, a existência de planos de carreira estruturados e a fixação de piso salarial profissional nacional. Não obstante a clareza do desenho normativo, a realidade administrativa das redes de ensino revela um quadro sistemático de desconformidade constitucional.
A precarização do trabalho docente está longe de ser uma expressão genérica ou puramente sociológica sobre condições adversas de trabalho. Trata-se de um fenômeno jurídico-administrativo concreto, mensurável e passível de controle de legalidade. Os dados oficiais evidenciam que a fragilidade do magistério decorre da sobreposição cumulativa de patologias: docentes lecionando sem habilitação legal específica para a disciplina ou área, dependência crônica de contratações temporárias, décadas sem a deflagração de concursos públicos, descumprimento material do piso salarial e a utilização de nomenclaturas paralelas para fraudar a identidade profissional do magistério.
1. A radiografia empírica: os dados da PND, do Censo Escolar e do PNE
Os dados oficiais de monitoramento do Plano Nacional de Educação (PNE 2014–2024, cuja vigência foi prorrogada até 31/12/2025 pela Lei 14.934/2024), consolidados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), somados às informações reunidas para a Prova Nacional Docente (PND), no âmbito do Programa Mais Professores para o Brasil, descortinam a magnitude do passivo de gestão pública[1].
A Estratégia 18.1 do PNE anterior estipulava como meta que 90% dos profissionais do magistério da educação básica pública fossem titulares de cargos de provimento efetivo até o início do terceiro ano de vigência do PNE. Na contramão do mandamento legal, registrou-se uma queda de 13,3 pontos percentuais na proporção entre efetivos e temporários: enquanto em 2012 os concursados representavam 73,6% do total, em 2024 esse percentual recuou para 60,3%[2]. No âmbito das redes estaduais, a média de efetivos cai para 50,2%, registrando-se situações críticas em estados como Mato Grosso, Santa Catarina e Acre[3], onde a proporção de concursados atinge 25% ou menos do quadro funcional. O Censo Escolar de 2025 registrou a presença de 1.131.309 docentes efetivos em confronto com 813.010 contratados temporariamente.
A base de dados da PND, abrangendo 5.385 entes locais de 24 unidades da Federação, agrega indicadores alarmantes de inadequação formativa e de gestão de pessoal:
- A média simples do indicador de inadequação docente (professores em exercício sem formação superior correspondente à disciplina em que lecionam) situa-se em 31,7%;
- Em 48,25% dos entes analisados, a taxa de inadequação é igual ou superior a 30%;
- Em 30,4% das redes, a inadequação alcança ou supera 40%; e, em 17,3% dos entes, metade ou mais dos professores atuam em componentes curriculares para os quais não possuem formação específica[4].
O indicador de adequação da formação docente, apurado anualmente pelo Inep, demonstra que o problema decorre de uma grave deficiência de gestão da força de trabalho docente. Formar licenciados é inócuo se a Administração não desenvolve mecanismos para atrair, selecionar, distribuir e fixar os profissionais nas áreas deficitárias. O sistema transfere indevidamente para a escola e para o próprio professor o ônus dessa omissão de planejamento, comprometendo a eficiência e a qualidade do processo pedagógico.
A análise dos regimes de vínculo funcional aprofunda o diagnóstico: nos 5.385 entes examinados, o percentual médio de concursados é de 59,9%. Em 34% das redes, menos da metade do corpo docente é formada por titulares de cargos efetivos. Ao mesmo tempo, 20,8% dos entes federativos estão há mais de 11 anos sem realizar concurso público para o magistério.
O cruzamento desses vetores revela situações de colapso estrutural: há 779 entes (14,5% da base) em que a inadequação docente atinge ao menos 40% concomitante a um quadro composto por menos de 50% de concursados. Em 294 entes acumulam-se simultaneamente os três indicadores mais graves: inadequação igual ou superior a 40%, menos de 50% de concursados e mais de uma década sem concurso público.
2. A centralidade do concurso público e as balizas do STF: Temas 612 e 1.308 da Repercussão Geral
No regime jurídico-administrativo delineado pela Constituição de 1988, a regra mestra para acesso aos cargos e empregos públicos é a aprovação prévia em concurso público (art. 37, II). A contratação por tempo determinado prevista no art. 37, IX, da CRFB/88 traduz hipótese de direito estrito e excepcional.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 612 da Repercussão Geral (leading case RE 658.026/MG, Rel. Min. Dias Toffoli), fixou os requisitos cumulativos e taxativos para a validade constitucional das contratações temporárias:
“Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.”
A tese firmada no Tema 612 é categórica ao interditar a utilização da contratação temporária para o desempenho de funções ordinárias e permanentes do Estado. A regência de classe na educação básica configura atividade perene e contínua da Administração Pública, sujeita às contingências normais da gestão educacional. Portanto, a manutenção reiterada de quadros docentes temporários para suprir vacâncias definitivas de cargos efetivos constitui burla direta à exigência de concurso público e flagrante desvio de finalidade (art. 37, II e IX, da CRFB/88). Como justificar constitucionalmente a existência de municípios que há mais de uma década não realizam concurso público para o magistério?
Complementando essa moldura de controle, o STF enfrentou a repercussão financeira e social desse modelo ao julgar o Tema 1.308 da Repercussão Geral (ARE 1487739, Rel. Min. Alexandre de Moraes). Ao constatar que 14 estados possuíam mais temporários do que efetivos (ultrapassando 60% em oito deles), a Corte assentou, por unanimidade, que o piso salarial profissional nacional aplica-se indistintamente aos professores contratados por tempo determinado. A ratio decidendi pacificou a diretriz de que a precariedade do vínculo jurídico adotado pela Administração não autoriza a outorga de direitos precários ao trabalhador.
Esse entendimento foi incorporado ao ordenamento pela Lei nº 15.437, de 18 de junho de 2026, que alterou a Lei nº 11.738/2008 para contemplar expressamente os temporários sob a égide do piso nacional (fixado em R$ 5.130,63 para a jornada de 40 horas).
Ainda assim, a garantia remuneratória não sana os vícios sistêmicos da precarização:
- Inexistência de planos de carreira: Docentes temporários não progridem funcionalmente por tempo de serviço ou titulação acadêmica;
- Inviabilidade de formação continuada: A transitoriedade impede o afastamento formal para pós-graduação e obsta investimentos contínuos em aperfeiçoamento pedagógico;
- Multiplicidade de vínculos e violação da hora-atividade: Para assegurar sua subsistência, professores fragmentam a jornada em múltiplos contratos precários com municípios e estados distintos, ultrapassando 40 horas semanais em regência e sacrificando a hora-atividade destinada ao planejamento pedagógico;
- Círculo vicioso da desigualdade: A rotatividade aloca docentes temporários preferencialmente nas unidades escolares com piores índices de rendimento e infraestrutura, desestruturando vínculos pedagógicos e perpetuando o ciclo intergeracional da pobreza.
3. A fraude das nomenclaturas funcionais e a Lei nº 15.326/2026
A precarização docente alcança contornos específicos na Educação Infantil, consubstanciada na tentativa de esvaziar a identidade profissional de quem atua na primeira infância.
Historicamente, diversos municípios valeram-se de designações como monitores, auxiliares, recreadores ou atendentes para servidores que exerciam atividade pedagógica direta com as crianças. A fratura artificial entre o “cuidar” e o “educar” funcionou como expediente para subtrair trabalhadores da carreira do magistério e afastar a incidência do piso nacional e de garantias estatutárias.
A Lei nº 15.326/2026 alterou substancialmente a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB – Lei nº 9.394/1996):
- Consagrou a indissociabilidade entre cuidar, brincar e educar como núcleo material da docência na Educação Infantil;
- Determinou o enquadramento na carreira do magistério dos profissionais que atuam na docência direta, desde que possuam a formação legal e tenham ingressado mediante regular concurso público.
A novel legislação não transfere cargos auxiliares de forma automática, mas veda expressamente o subterfúgio de utilizar nomenclaturas periféricas para mascarar funções que, material e legalmente, constituem docência. A universalização de vagas em creches e pré-escolas não pode apoiar-se no rebaixamento de direitos de seus educadores.
4. O marco integrador do novo PNE (Lei nº 15.388/2026) e a função indutora da PND
O novo Plano Nacional de Educação (Lei nº 15.388/2026) integrou de modo cogente as dimensões de formação, remuneração, carreira e estabilidade:
- Meta 17.a: Impõe que, até o quinto ano de vigência, todos os docentes da educação básica detenham formação superior específica na etapa ou disciplina de atuação;
- Metas 17.b e 17.c: Determinam a equiparação salarial do magistério a outras categorias de nível superior equivalente e planos de carreira vinculados ao piso salarial nacional;
- Meta 17.d: Estabelece o teto cogente de, no máximo, 30% de profissionais sem cargo efetivo em cada rede pública de ensino até o quinto ano do plano;
- Estratégias 2.15 a 2.17: No campo da Educação Infantil, incentivam concursos periódicos, estendem a incidência do piso e exigem a regulamentação da formação mínima para os profissionais de suporte;
- Estratégia 17.24: Determina a implementação de exames nacionais periódicos para apoiar a seleção e o provimento de cargos no magistério público.
Nesse contexto, a Prova Nacional Docente (PND) transcende a natureza de certame unificado e passa a integrar uma política estruturante de gestão de pessoas. Embora a adesão seja voluntária (tendo alcançado “apenas” 2.031 entes na edição de 2026[5]), a PND suprime barreiras operacionais e financeiras de pequenos e médios municípios na realização de concursos de alto padrão técnico. O certame deixa de ser ato isolado e se torna mecanismo de planejamento para suprir áreas com maiores taxas de inadequação e desbalanceamento de vínculos.
5. O controle da gestão educacional pelo Ministério Público e a governança do CNMP
Diante de um diagnóstico empírico robusto, o controle de constitucionalidade e legalidade da gestão de pessoal impõe a atuação proativa e estruturante do Ministério Público.
O Ministério Público brasileiro detém a incumbência constitucional de tutelar o patrimônio público e o direito fundamental à educação com padrão de qualidade (art. 129, II e III, e art. 206, VII, da CRFB/88). O enfrentamento da precarização exige a deflagração de procedimentos extrajudiciais, recomendações administrativas, termos de ajustamento de conduta (TAC) e ações civis públicas voltados a:
- Imposição do princípio do concurso público: Fazer cumprir os parâmetros do Tema 612 do STF e a Meta 17.d do novo PNE, exigindo a substituição de processos seletivos precários e sucessivos por concursos públicos para recomposição do quadro efetivo, especialmente em redes que acumulam longos anos sem certames;
- Fiscalização estrita do piso salarial: Assegurar que o piso seja pago sobre o vencimento básico inicial da carreira, coibindo artifícios contábeis consistentes no cômputo de gratificações genéricas ou complementações provisórias para simular o cumprimento da Lei nº 11.738/2008;
- Controle da identidade profissional e formação: Fiscalizar a adequação da habilitação dos docentes e o correto enquadramento funcional na Educação Infantil em observância à Lei nº 15.326/2026.
Nesse ecossistema de controle, o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), por meio de sua Comissão da Infância, Juventude e Educação (CIJE), exerce atribuição estratégica de coordenação nacional e governança institucional.
Ao promover a pactuação de diretrizes e debates interinstitucionais – a exemplo das ações no âmbito da primeira infância (dentro do projeto Primeiros Passos) em conjunto com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Tribunais de Contas e gestores públicos -, o CNMP fomenta uma atuação resolutiva, preventiva e uniforme dos órgãos de execução em todo o território nacional. O cruzamento de dados empíricos (Censo Escolar, PND e relatórios orçamentários) fornece a base probatória necessária para que a atuação ministerial identifique com precisão as redes em situação de mora inconstitucional e promova a necessária intervenção jurídica.
Conclusão
A valorização do magistério mediante provimento por concurso público e respeito ao piso salarial não configura mera opção de conveniência ou discricionariedade do administrador. Trata-se de imperativo constitucional indeclinável, balizado expressamente pelos precedentes vinculantes do Supremo Tribunal Federal (Temas 612 e 1.308 da Repercussão Geral) e pelas diretrizes do novo PNE (Lei nº 15.388/2026).
Onde os dados oficiais demonstrarem o acúmulo de carências formativas, o esvaziamento dos concursos públicos e a precarização continuada de vínculos, a discussão educacional converte-se em dever de responsabilização jurídica e correção administrativa. É na convergência entre evidências empíricas, parâmetros legais e jurisprudenciais e a atuação indutora e resolutiva do Ministério Público, articulada sob a governança do CNMP, que o concurso público se reafirma como a garantia essencial da qualidade do ensino e da plena eficácia do direito à educação no Brasil.
Sobre os Autores
Carl Olav Smith: Conselheiro Nacional do Ministério Público. Presidente da Comissão da Infância, Juventude e Educação (CIJE/CNMP). Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. Mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP).
João Luiz de Carvalho Botega: Promotor de Justiça no Ministério Público do Estado de Santa Catarina (MP-SC). Membro auxiliar da Corregedoria Nacional e colaborador da Comissão da Infância, Juventude e Educação (Cije) do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Mestre em Ciência Jurídica (UNIVALI).
Lucas Sachsida Junqueira Carneiro: Promotor de Justiça do Ministério Público do Estado de Alagoas. Coordenador do Nuded — Caop/MP-AL. Membro auxiliar da Presidência e colaborador da Comissão da Infância, Juventude e Educação (Cije) do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).
[1] https://datastudio.google.com/u/0/reporting/c28b7780-cf63-4a9a-aa65-ab701b040390/page/nyosF
[2] Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep. Censo Escolar da Educação Básica: Sinopses Estatísticas. Brasília: Inep. Dados relativos à situação funcional, regime de contratação ou tipo de vínculo dos docentes; percentuais calculados a partir das bases do Censo Escolar. O Inep disponibiliza as sinopses anuais e os microdados correspondentes.
[3] Cálculos dos autores com base nos microdados do Censo Escolar 2024
[4] Ministério da Educação – MEC. Base de priorização das redes de ensino para atuação relacionada à Prova Nacional Docente – PND, constituída a partir dos indicadores de inadequação docente, percentual de docentes concursados, existência de Plano de Cargos, Carreira e Remuneração e tempo transcorrido desde o último concurso público. Base analisada: 5.385 entes de 24 unidades da Federação. Elaboração e cálculos dos autores a partir dos dados disponibilizados pelo MEC.
[5] Conselho Nacional do Ministério Público – CNMP. Comissão da Infância, Juventude e Educação. Ofício-Circular nº 26/2026/CIJE, de 12 de agosto de 2026. O documento, com base em dados atualizados encaminhados pelo Ministério da Educação à CIJE, registra a adesão de 2.031 entes federativos à PND no ciclo de 2026, crescimento superior a 30% em relação ao ciclo anterior.
