por Lucas Sachsida Junqueira Carneiro
INTRODUÇÃO
A Lei nº 15.388/2026, que aprovou o novo Plano Nacional de Educação, abriu um ciclo de planejamento no qual Estados, Distrito Federal e Municípios devem, por lei específica, elaborar seus planos decenais em consonância com o plano nacional, observado o prazo de quinze meses fixado para os Municípios no art. 34. A exigência recoloca uma questão antiga do federalismo educacional brasileiro: qual a extensão da liberdade de que dispõe o Município ao definir suas próprias metas e estratégias?
As respostas oscilam entre a reprodução mecânica do PNE, indiferente à diversidade dos Municípios, e a concepção do plano local como espaço de escolha política livre, fundada na autonomia municipal (arts. 18 e 30 da Constituição). Nenhuma delas, sob nossa ótica, resiste ao texto constitucional.
A hipótese deste trabalho é a de que a elaboração do PME se submete a uma discricionariedade de intensidade variável, mas nunca plena. O fundamento dessa limitação é duplo. Em primeiro lugar, o direito à educação é direito fundamental de titularidade universal, cuja concretização vincula todos os entes federados e não pode depender do lugar em que o titular reside. Em segundo lugar, as decisões municipais sobre a oferta educacional não produzem efeitos apenas locais, pois agregam-se a sistemas nacionais de informação, financiamento e avaliação, fenômeno que se denominará de efeito borboleta do direito à educação. Examina-se, ainda, o tratamento das metas cujo núcleo de execução pertence à União ou aos Estados.
1. A FUNDAMENTALIDADE DO DIREITO À EDUCAÇÃO E A VINCULAÇÃO DOS ENTES FEDERADOS
A Constituição de 1988 qualifica a educação como direito fundamental social (art. 6º) e como direito de todos e dever do Estado e da família (art. 205), estabelecendo como princípios do ensino a igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola e a garantia de padrão de qualidade (art. 206, I e VII). O art. 208 converte essas diretrizes em deveres específicos e declara o acesso ao ensino obrigatório direito público subjetivo, cuja oferta irregular importa responsabilidade da autoridade competente.
Os direitos fundamentais apresentam, ao lado da dimensão subjetiva, uma dimensão objetiva, da qual decorrem deveres de proteção e de organização dirigidos a todos os órgãos estatais, inclusive ao legislador1. A aplicabilidade imediata do art. 5º, § 1º, alcança os direitos sociais fundamentais, com eficácia graduada pela densidade normativa de cada dispositivo. Na educação, essa densidade é elevada: a Constituição define etapas obrigatórias, faixas etárias, fontes de financiamento e percentuais mínimos de aplicação (arts. 208, 212 e 212-A). Como observa Duarte2, a qualificação do ensino obrigatório como direito público subjetivo desloca a educação do campo das opções governamentais para o das obrigações exigíveis.
No ARE 639.337 AgR3, o Supremo Tribunal Federal, sob relatoria do Ministro Celso de Mello, assentou que a educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública. No RE 1.008.166 (Tema 548 da repercussão geral)4, a Corte fixou a tese de que a educação básica, em todas as suas fases, constitui direito fundamental de todas as crianças e jovens, assegurado por normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata, exigível inclusive individualmente quanto à vaga em creche e pré-escola.
Duas características dos direitos fundamentais interessam diretamente ao problema. A primeira é a universalidade: o titular do direito à educação é toda pessoa, e não o munícipe de determinada localidade. A repartição de competências organiza o atendimento, mas não fragmenta a titularidade, de modo que o padrão de qualidade não pode variar arbitrariamente segundo o território, em contradição com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais (art. 3º, III). A segunda é a vedação de proteção insuficiente: a liberdade de conformação do legislador em matéria de direitos sociais encontra limite no núcleo essencial já concretizado5. O plano municipal não pode, assim, fixar patamares inferiores aos já assegurados pela Constituição e pela legislação nacional quanto às etapas sob responsabilidade do Município.
O PME não é, portanto, documento programático de conteúdo livre, mas lei que concretiza direito fundamental e se submete a parâmetros materiais prévios.
2. O PNE COMO NORMA DE ARTICULAÇÃO DO SISTEMA NACIONAL DE EDUCAÇÃO
Desde a Emenda Constitucional nº 59/2009, o art. 214 da Constituição atribui ao PNE a função de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e de definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação, por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas. O plano tornou-se norma de coordenação de toda a Federação.
Cury6 identifica no sistema nacional de educação a resposta institucional à tensão entre autonomia dos entes e unidade nacional, e Saviani7 sustenta que o plano só adquire efetividade quando referido a um sistema de unidades que operam segundo finalidades comuns. Abrucio8, por sua vez, demonstra que a municipalização pós-1988, sem coordenação suficiente, gerou forte heterogeneidade de capacidades entre os Municípios, o que torna indispensável a atuação redistributiva e supletiva da União.
A Lei nº 15.388/2026 traduz essa lógica em comandos precisos: planos subnacionais por lei específica, em consonância com o PNE e com participação social (art. 6º); instâncias permanentes de pactuação federativa (art. 7º); PPA, LDO e LOA alinhados às metas (art. 19); projeções das metas nacionais por ente federativo, a cargo do Inep (art. 28); e planos bienais de ações educacionais, o primeiro em até seis meses da publicação do plano local (art. 33). A aprovação do PME inaugura, assim, um ciclo de execução, monitoramento e revisão.
A expressão “em consonância” não deve ser lida como exigência de identidade textual. Consonância é relação de compatibilidade e de contribuição: o plano local deve concorrer para o atingimento das metas nacionais na medida das responsabilidades do ente que o edita. As projeções por ente federativo confirmam essa interpretação, pois pressupõem que a contribuição de cada Município seja dimensionada segundo seu ponto de partida. Ao mesmo tempo, a consonância é incompatível com a omissão. O Município não pode ignorar meta nacional relativa às etapas que lhe incumbem, nem fixar meta que, generalizada aos entes em situação semelhante, tornaria inalcançável o resultado nacional, como se demonstrará na seção 4.
3. DISCRICIONARIEDADE VINCULADA NA ELABORAÇÃO DO PME
A teoria da discricionariedade aplica-se aqui com adaptações, pois o PME é lei e envolve a liberdade de conformação do legislador local, e não apenas a do administrador. Bandeira de Mello9 demonstra que a discricionariedade é sempre relativa e parcial: existe apenas em certos aspectos da decisão e nos limites da norma que a confere, jamais quanto à finalidade, que é sempre vinculada. Di Pietro10 registra que a constitucionalização dos princípios ampliou os parâmetros de controle. Binenbojm11 propõe substituir a dicotomia entre atos vinculados e discricionários por uma escala de graus de vinculação à juridicidade, conforme a densidade das normas incidentes sobre cada decisão.
Essa escala descreve bem a posição do Município, e dela se extraem três zonas.
Na primeira, de vinculação intensa, encontram-se as decisões sobre etapas e direitos que a Constituição e a legislação definem com precisão e atribuem prioritariamente ao Município: a educação infantil e o ensino fundamental (arts. 30, VI, e 211, § 2º, da Constituição; art. 11, V, da LDB). O plano não pode fixar metas inferiores à universalização da pré-escola e do ensino fundamental, nem deixar de prever o atendimento da demanda por creche, à luz do Tema 5484. A liberdade restringe-se aos meios e a um ritmo condicionado pelos prazos nacionais.
Na segunda, de vinculação moderada, situam-se as metas que o PNE fixa para o país sem determinar de forma unívoca a contribuição de cada ente, como as relativas à educação em tempo integral, à alfabetização na idade adequada ou à redução das desigualdades de aprendizagem. O Município pode calibrar a meta conforme o diagnóstico e a projeção do Inep, mas o afastamento do patamar nacional exige motivação técnica, apoiada em dados de demanda, capacidade instalada e financiamento, além de trajetória de convergência.
Na terceira, de vinculação menos intensa, estão as decisões de organização e método: governança, ordem de implementação das estratégias e metas próprias para especificidades territoriais, como a educação do campo, a educação escolar indígena e quilombola ou o transporte em áreas de baixa densidade.
Em todas as zonas incidem, como parâmetros mínimos, a forma de lei, a vigência decenal, a participação social, a fundamentação em diagnóstico, a compatibilidade com os instrumentos orçamentários e a proibição de rebaixamento do nível de proteção. A juridicidade das políticas públicas reside, em grande medida, na articulação entre fins, meios, responsáveis e prazos12.
4. O EFEITO BORBOLETA DO DIREITO À EDUCAÇÃO
Em 1972, o meteorologista Edward Lorenz13 apresentou conferência cujo título indagava se o bater de asas de uma borboleta no Brasil poderia desencadear um tornado no Texas. A imagem sintetizava a sensibilidade de sistemas complexos às condições iniciais: em ambiente de interdependência, pequenas variações produzem efeitos não lineares e distantes de sua origem. Transposta com cautela, a metáfora descreve a estrutura do direito à educação no federalismo brasileiro: não há relação causal direta entre cada decisão local e um resultado nacional, mas as escolhas municipais, por agregação, integram e alteram mecanismos nacionais.
A primeira via dessa repercussão é informacional. As matrículas, o rendimento e o fluxo registrados pelas redes (e/ou entes) municipais no Censo Escolar compõem as estatísticas nacionais de atendimento; as taxas de aprovação, combinadas ao desempenho no Saeb, formam o Ideb; e o monitoramento das metas do PNE pelo Inep depende desses mesmos dados. Também a dimensão curricular participa desse encadeamento, pois as escolas municipais concretizam a base nacional comum (art. 210 da Constituição; art. 26 da LDB).
A segunda via é financeira, e nela a interdependência é mais nítida. O Fundeb distribui seus recursos, no âmbito de cada Estado, entre o governo estadual e os Municípios na proporção das matrículas presenciais efetivas, ponderadas por etapa, modalidade, jornada e tipo de estabelecimento (art. 212-A da Constituição; Lei nº 14.113/2020). Como o fundo estadual corresponde, em cada exercício, a montante determinado, a ampliação das matrículas de uma rede altera a participação relativa das demais. Em exemplo simplificado, se duas redes com mil matrículas ponderadas cada dividem igualmente um fundo, o registro de duzentas matrículas adicionais por uma delas, mantidos constantes receitas e pesos, eleva sua parcela para cerca de 54,5% e reduz proporcionalmente a da outra. O exemplo não estima o valor de uma vaga real; demonstra que a decisão de uma rede repercute nas finanças de outra, e que a consistência do registro no Censo Escolar tem consequência financeira concreta.
A complementação da União intensifica esse encadeamento. A complementação-VAAT considera as receitas totais e as matrículas ponderadas de cada rede, e metade de seus recursos globais destina-se à educação infantil; a complementação-VAAR vincula parte dos recursos a condicionalidades de gestão e à evolução de indicadores de atendimento e aprendizagem. A Emenda Constitucional nº 135/2024 passou a exigir, a partir de 2026, a destinação de ao menos 4% dos recursos dos fundos à criação de matrículas em tempo integral, como reserva dentro dos recursos existentes. As metas do PME e sua execução influenciam, assim, o acesso do Município a recursos federais e, indiretamente, mas de forma considerável, a distribuição destes entre os demais entes.
A terceira via é a da trajetória escolar. O estudante percorre, ao longo da educação básica, redes mantidas por entes distintos. A alfabetização ofertada pelo Município condiciona o desempenho no ensino médio, a cargo do Estado, e a demanda futura por educação de jovens e adultos; a política municipal deficiente transfere custos a outras redes e gerações.
Dessa constatação extrai-se uma conclusão de alcance mais amplo: a educação é direito de todos e, por isso mesmo, responsabilidade necessariamente compartilhada por todos. A estrutura do direito fundamental à educação define-se, assim, por sua condição de pressuposto dos objetivos fundamentais da República enunciados no art. 3º pelo que não há sociedade livre, justa e solidária, desenvolvimento nacional, erradicação da pobreza e da marginalização ou redução das desigualdades sociais e regionais sem uma educação cuja qualidade independa do Município em que o estudante nasceu.
A interdependência admite, ainda, uma demonstração de ordem aritmética. Os indicadores nacionais de atendimento resultam da agregação dos resultados locais: a taxa nacional de cobertura da pré-escola, por exemplo, corresponde à soma das matrículas de todas as redes dividida pela soma da população da faixa etária correspondente, equivalendo à média dos resultados locais ponderada pela população de cada território. Disso decorre que, se todos os entes fixarem metas inferiores à meta nacional, esta se torna matematicamente inalcançável, ainda que cada plano local seja integralmente cumprido. Tem-se um típico problema de ação coletiva e a exigência de consonância com o PNE funciona, nessa perspectiva, como mecanismo de proteção do núcleo mínimo do direito fundamental à educação para todos.
Se as decisões locais integram sistemas nacionais, a vinculação ao PNE é a forma institucional de internalizar externalidades federativas.
5. METAS DE COMPETÊNCIA MATERIAL DA UNIÃO E DOS ESTADOS: DISPENSA E ADAPTAÇÃO
A vinculação ao PNE não significa, contudo, que todas as metas nacionais devam figurar no plano municipal com idêntico conteúdo obrigacional. O próprio art. 211 da Constituição distribui atribuições: a União organiza o sistema federal de ensino e exerce função redistributiva e supletiva (§ 1º); os Municípios atuam prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil (§ 2º); os Estados, no ensino fundamental e médio (§ 3º). O art. 11, V, da LDB veda ao Município atuar em outros níveis antes de atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência.
Impõe-se classificar as metas segundo o ente executor: a) metas municipais; b) metas compartilhadas, dependentes da atuação conjunta de mais de um ente, como a valorização dos profissionais ou o tempo integral; e, c) metas de execução direta por outro ente, como a expansão das matrículas na Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, objeto da Estratégia 12.2 do Anexo I da Lei nº 15.388/2026, ou a ampliação de vagas na educação superior pública.
Quanto às metas desta última categoria, o Município pode ser dispensado de assumir a execução direta. Atribuir-lhe obrigação estranha à sua competência e capacidade produziria norma de cumprimento impossível e desviaria recursos das etapas prioritárias. A dispensa, porém, alcança a execução, e não a consideração da meta: o plano deve identificar as interfaces locais e as medidas de cooperação que cabem ao Município, como levantamento de demanda, cessão de espaços, transporte escolar e articulação com instituições federais ou com programas de formação docente coordenados pela União. A meta federal converte-se, no plano local, em meta de articulação.
A adaptação é a técnica adequada para as metas compartilhadas. O Município deve definir sua parcela de contribuição, preferencialmente a partir das projeções do Inep, explicitar a dependência de cooperação de outro ente e indicar os instrumentos de pactuação do art. 7º. A Meta 11.e, que prevê oferta de EJA em cada ente federativo, com chamada pública e busca ativa, ilustra a hipótese: dirige-se a todos, mas sua concretização municipal pressupõe a divisão do atendimento com a rede estadual.
Três requisitos condicionam a validade da dispensa e da adaptação. O primeiro é a motivação, jurídica ou fática, do tratamento diferenciado. O segundo é a preservação do núcleo da meta naquilo que depende do Município, para que a adaptação não sirva de expediente ao rebaixamento de compromissos próprios. O terceiro é a rastreabilidade: a inércia do ente responsável deve constar dos relatórios de monitoramento, permitindo o controle na esfera competente. A distinção protege a autonomia municipal contra encargos indevidos e o sistema nacional contra a diluição de responsabilidades.
6. O CONTROLE DA QUALIDADE JURÍDICA DOS PLANOS
A experiência do ciclo anterior mostra que a existência formal dos planos não assegura sua efetividade. Na fiscalização do PNE 2014–2024, o Tribunal de Contas da União14 examinou 52 indicadores educacionais e apurou nível médio de execução de 59,2% até 2022, quando se esperava aproximadamente 80%. Quanto aos planos subnacionais, identificou falhas nos diagnósticos locais, associadas à falta de dados e à dificuldade de obter informações de outras redes. O Tribunal também apontou que os planos avaliados não refletiam a realidade local e que os relatórios de monitoramento eram entregues com atraso, em número inferior ao exigido e em desacordo com as orientações do MEC.
O controle do novo ciclo deve, portanto, ultrapassar a verificação de prazo. Tribunais de contas, Ministério Público e conselhos de educação dispõem de parâmetros para examinar se cada meta tem linha de base, se o responsável corresponde à repartição de competências, se as metas compartilhadas e de articulação estão motivadas e se as leis orçamentárias guardam coerência com as ações. A inconsistência nesses elementos pode caracterizar proteção insuficiente do direito à educação e, nos casos mais graves, omissão passível de controle judicial, nos termos já admitidos pelo Supremo Tribunal Federal quanto ao acesso à educação infantil3,4.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Aqueles que defendem a autonomia municipal plena na elaboração do PME parecem desconhecer a natureza e a estrutura do direito à educação e dos planos decenais. A fundamentalidade e a universalidade do direito à educação, somadas à função articuladora atribuída ao PNE pelo art. 214 da Constituição, impõem ao legislador local parâmetros mínimos que podem ser densificados e adaptados ao território, mas não suprimidos. A vinculação é máxima nas etapas atribuídas prioritariamente ao Município, moderada nas metas de contribuição federativa e menor nas escolhas de organização e método.
O efeito borboleta do direito à educação reforça essa conclusão: decisões sobre matrícula, fluxo, aprendizagem e financiamento agregam-se a sistemas nacionais e alcançam outros entes e titulares. A educação, conforme estrutura constitucional, nunca será assunto de interesse exclusivamente local. O PME juridicamente adequado é aquele que reconhece o lugar do Município no sistema nacional: assume integralmente o que lhe compete, dimensiona com transparência o que compartilha e registra o que depende de outros entes.
Lucas Sachsida Junqueira Carneiro
Promotor de Justiça da Infância e Juventude da Capital de Alagoas, Coordenador do Núcleo de Defesa da Educação do Ministério Público do Estado de Alagoas (MPAL), Coordenador da Comissão Permanente de Educação (COPEDUC), Coordenador Adjunto do Comitê de Financiamento da 1ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal (MPF) e membro auxiliar da Presidência do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP)
REFERÊNCIAS
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