A motivação da escolha normativa deve estar na justificativa ou na exposição de motivos, e não no corpo do ato normativo.
Todo ato normativo decorre de uma razão. Uma lei pode ser editada para enfrentar determinado problema social; um decreto, para regulamentar uma lei; uma resolução, para disciplinar matéria inserida na competência de determinado colegiado; uma portaria, para estabelecer regras no âmbito de atuação de uma autoridade. A existência de motivos para a edição da norma, entretanto, não significa que esses motivos devam integrar o seu próprio texto.
Essa distinção, aparentemente simples, possui grande importância para a Legística. Uma coisa é estabelecer a norma. Outra é explicar por que ela foi editada. Quando essas duas funções são misturadas no mesmo documento, corre-se o risco de transformar o corpo normativo em espaço para argumentações, contextualizações e justificativas que não possuem propriamente conteúdo normativo.
O ato normativo deve estabelecer regras, competências, procedimentos, permissões, proibições, direitos, deveres e consequências jurídicas. A justificativa, por sua vez, deve demonstrar as razões que levaram à escolha daquela solução normativa. São funções distintas e, exatamente por isso, devem ocupar espaços distintos.
O Decreto nº 12.002/2024 tornou essa separação especialmente evidente. Ao disciplinar a estrutura dos atos normativos, o § 3º do art. 4º estabelece que, ressalvados os decretos de promulgação de atos internacionais, os atos normativos não conterão enunciados iniciados pela expressão “considerando”, nem explicações destinadas a justificar a edição do ato normativo.[1]
A regra é importante porque enfrenta uma prática bastante disseminada: a utilização de longas sequências de “considerandos” antes da parte propriamente normativa do ato. Em muitos casos, esses enunciados procuram explicar o problema existente, mencionar fatos, apresentar fundamentos jurídicos, registrar manifestações administrativas e demonstrar as razões pelas quais a autoridade decidiu editar determinada norma.
O problema não está na existência dessas informações. Em muitos casos, elas são indispensáveis. O problema está no lugar em que são inseridas.
Como sustento no livro Manual de Legística: Teoria e Prática, ao comentar precisamente o § 3º do art. 4º do Decreto nº 12.002/2024, os motivos, justificativas e fundamentos para a edição de determinada norma devem constar da justificativa, da exposição de motivos, dos pareceres e das manifestações existentes no processo de elaboração e edição da norma, e não no corpo do próprio ato normativo.[2]
A razão é funcional. A justificativa não cria a regra. Ela explica por que determinada regra foi criada. Pode possuir importância histórica, interpretativa e até mesmo para o controle da decisão normativa, mas não substitui o comando que efetivamente foi aprovado e publicado.
Esse ponto é ainda mais relevante porque a conclusão não deve depender exclusivamente da incidência do Decreto nº 12.002/2024.
O próprio art. 2º do Decreto estabelece expressamente seu âmbito de aplicação aos atos normativos de competência do Presidente da República e das autoridades hierarquicamente inferiores, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Em artigo anteriormente publicado nesta coluna, sustentei uma compreensão mais ampla quanto à observância das regras de Legística estabelecidas pelo Decreto, especialmente em razão de sua relação com a Lei Complementar nº 95/1998, sem prejuízo da independência do Poder Legislativo.[3]
Ainda que se adote compreensão diferente quanto à obrigatoriedade do Decreto para outros Poderes ou entes federativos, contudo, a conclusão aqui defendida permanece a mesma.
Isso porque a inadequação da inserção de justificativas no corpo da norma não decorre apenas de uma proibição estabelecida pelo Decreto nº 12.002/2024. Decorre da própria função do ato normativo.
A parte normativa existe para regular.
Se determinado artigo começa explicando os problemas que levaram à sua edição, descrevendo acontecimentos anteriores, apresentando argumentos favoráveis à solução adotada ou procurando convencer o leitor de que aquela escolha é adequada, passa-se a utilizar o dispositivo para uma finalidade diferente daquela que lhe é própria.
A Lei Complementar nº 95/1998 oferece fundamento adicional para essa compreensão ao estabelecer, em seu art. 11, que as disposições normativas devem ser redigidas com clareza, precisão e ordem lógica.[4] A separação entre conteúdo normativo e conteúdo justificativo contribui diretamente para esses três objetivos. Quanto mais claramente se distingue aquilo que a norma determina daquilo que explica a sua origem, mais facilmente o destinatário identifica o comando que deverá observar.
Isso não significa, evidentemente, que o Poder Público possa editar normas sem fundamentação.
A conclusão é exatamente a contrária.
A motivação da decisão normativa deve existir e, em determinados casos, deverá ser especialmente robusta. O que se discute é onde essa motivação deve estar registrada.
No processo legislativo e na produção normativa existem documentos próprios para essa finalidade. A Câmara dos Deputados define a justificativa ou justificação como o texto que acompanha os projetos de lei e, em geral, as demais proposições originadas no Poder Legislativo, destinado a explicar a proposta ou expor as razões para a edição da norma. A exposição de motivos, por sua vez, acompanha projetos de lei e outras proposições de autoria do Poder Executivo e exerce função equivalente.[5]
O próprio Decreto nº 12.002/2024 confirma essa divisão de funções. Ao mesmo tempo em que seu art. 4º, § 3º, impede que o corpo do ato seja utilizado para justificar sua edição, o art. 52 determina que a exposição de motivos justifique e fundamente, de forma clara e objetiva, a edição do ato normativo.
Não existe, portanto, ausência de fundamentação. Existe organização documental da fundamentação.
De um lado está a norma. De outro, estão os documentos que explicam por que aquela norma foi proposta e editada.
Nas proposições legislativas, essa função normalmente será desempenhada pela justificativa ou pela exposição de motivos. Em outros processos de produção normativa, especialmente na Administração Pública, a motivação poderá também estar registrada em notas técnicas, estudos, pareceres jurídicos, manifestações das unidades competentes e demais documentos que integram o processo administrativo correspondente.
Essa separação permite visualizar uma terceira função importante: a do próprio processo de elaboração normativa.
O processo administrativo não é apenas o local pelo qual a minuta circula até chegar à autoridade competente. Ele deve funcionar como verdadeira memória da formação da decisão normativa. É nele que podem ser preservados o problema que justificou a atuação estatal, as alternativas consideradas, os estudos realizados, as manifestações técnicas, a análise jurídica, os impactos identificados e os fundamentos que conduziram à solução finalmente adotada.
Por isso, a indicação, no preâmbulo do ato normativo, do processo administrativo que lhe deu origem pode exercer importante função de rastreabilidade. Não se trata de transportar a justificativa para o preâmbulo, mas de permitir que se identifique onde se encontra documentada a formação daquela decisão.
Essa solução apresenta uma vantagem evidente: mantém-se o ato normativo objetivo e, simultaneamente, preserva-se a possibilidade de conhecer e controlar as razões que conduziram à sua edição.
Há também uma consequência interpretativa importante.
A justificativa e a exposição de motivos podem auxiliar na compreensão da finalidade da norma. Os estudos e manifestações existentes no processo podem demonstrar qual problema se pretendia enfrentar e porque determinada alternativa regulatória foi escolhida. Esse material pode possuir relevância hermenêutica, histórica e para o próprio controle da atuação estatal.
Mas isso não significa que a justificativa possa criar uma regra que não esteja prevista no texto normativo.
Se a Administração deseja estabelecer uma obrigação, essa obrigação deve constar da norma. Se pretende atribuir uma competência, estabelecer um prazo, criar determinado procedimento ou definir uma exceção, essas escolhas precisam ser transformadas em disposições normativas.
Não é adequado que o intérprete tenha de procurar na justificativa, na exposição de motivos ou em um parecer aquilo que deveria estar previsto no próprio ato.
Aqui se percebe a existência de uma relação de mão dupla. Assim como a justificativa não deve ocupar o espaço da norma, a norma também não pode depender da justificativa para completar comandos que deveriam ter sido expressamente positivados.
Cada documento precisa cumprir adequadamente sua função.
Essa compreensão também ajuda a explicar por que os “considerandos”, embora historicamente utilizados em inúmeros atos, podem ser problemáticos quando transformados em grandes blocos justificativos. Muitas vezes, procura-se inserir antes da parte dispositiva praticamente toda a fundamentação existente no processo. O resultado é um ato mais extenso, menos objetivo e que nem sempre fica perfeitamente clara a fronteira entre aquilo que apenas contextualiza a decisão e aquilo que efetivamente possui conteúdo normativo.
A solução não consiste em eliminar a fundamentação, mas em colocá-la no local adequado.
Essa talvez seja a principal contribuição da regra hoje prevista no § 3º do art. 4º do Decreto nº 12.002/2024. Mais do que simplesmente proibir a palavra “considerando”, o dispositivo evidencia uma distinção essencial para a boa produção normativa: motivação e normatividade não se confundem.
E essa conclusão ultrapassa o próprio Decreto.
Mesmo onde suas disposições não sejam consideradas diretamente vinculantes, a natureza e a função dos documentos permanecem distintas. O ato normativo estabelece a disciplina jurídica. A justificativa ou exposição de motivos demonstra as razões da escolha realizada. O processo preserva os elementos técnicos, jurídicos e fáticos que permitiram a formação dessa decisão.
A boa Legística depende também dessa organização.
Não há qualquer ganho em transformar a norma em um relatório sobre as razões de sua existência. Da mesma forma, não há ganho em produzir justificativas extensas se o comando normativo que delas resulta for incompleto, impreciso ou incapaz de traduzir juridicamente a solução pretendida.
Ao final, a distinção pode ser resumida de maneira bastante simples: a norma deve dizer o que deve ser feito; a motivação deve demonstrar porque aquela solução normativa foi escolhida.
Misturar essas duas funções não fortalece a fundamentação do ato. Apenas enfraquece a clareza da norma.
Referências:
[1] BRASIL. Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024. Art. 4º, § 3º.
[2] PEREIRA, Diogo Esteves. Manual de Legística: Teoria e Prática. São Paulo: JusPodivm, 2026, p. 169.
[3] PEREIRA, Diogo Esteves. “As normas estabelecidas no Decreto 12.002/2024 são de aplicação obrigatória na legística?”. Coluna Legislando, Meu Site Jurídico, Editora JusPodivm, 12 fev. 2026.
[4] BRASIL. Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Art. 11.
[5] CÂMARA DOS DEPUTADOS. Processo Legislativo. Perguntas frequentes: “O que é Justificativa ou Justificação de uma proposição?” e “O que é Exposição de Motivos de uma proposição?”.
